В 2004 году была проведена административная реформа. Одно из главных ее направлений — это разделение функций между органами исполнительной власти. Так, предполагалось, что только министерства будут заниматься нормативным регулированием. Федеральные службы должны были заняться деятельность по контролю и надзору, а федеральные агентства — оказанием услуг, управлением государственным имуществом. При этом федеральные службы и агентства могут издавать нормативные правовые акты только в случаях, установленных указами Президента РФ или Постановлениями Правительства РФ.Однако со временем от этого принципа стали отходить. Службы и агентства все чаще стали издавать нормативные правовые акты. ФТС вообще наделили полным правом нормативного регулирования (как министерство). В итоге идея административной реформы размазалась. Разделение органов исполнительной власти на три уровня в зависимости от их задач и полномочий перестало быть четким и последовательным.
В налоговой сфере тоже произошли подобные изменения. Однако здесь линию административной реформы стараются держать. Минфин России — это орган, призванный осуществлять нормативное регулирование: утверждает формы расчетов и деклараций, порядок их заполнения и т.д. (ст. 34.2 НК РФ). ФНС, согласно п. 2 ст. 4 НК РФ, не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов.
Однако далее Налоговый кодекс противоречит сам себе. Статья 89, регулирующая порядок проведения выездной налоговой проверки, указывает, что основания и порядок продления срока проведения проверки устанавливаются органом, уполномоченным по контролю и надзору в сфере налогов и сборов, то есть ФНС. Форма и требования к составлению акта проверки также устанавливаются ФНС. Оба акта носят нормативный характер — они обращены к неопределенному кругу лиц и обязательны для применения.
То, что именно ФНС (а не Минфин) принимает эти акты, можно объяснить следующим образом. Продление срока проведения проверки и составление акта проверки — это действия, осуществляемые налоговыми органами, во главе которых и стоит как раз ФНС. То есть ФНС приняла акты, регулирующие только деятельность своих территориальных органов.
Однако такая логика достаточно однобока. Основания и порядок продления срока, а также составление акта проверки напрямую касаются налогоплательщиков, затрагивают их права и обязанности. Следовательно, эти акты обращены не только к налоговым органам, но и к налогоплательщикам. Акты носят нормативный характер, что свидетельствует о провале административной реформы.